La agenda 2009 del desarrollo rural en el Perú

Fernando Eguren *

En el Perú el desarrollo rural como un tema específico no ha sido parte de la agenda política de los sucesivos gobiernos hasta muy recientemente, y esto, de manera muy modesta. Después de la reforma agraria de 1969-1975 que eliminó latifundios y las relaciones semifeudales, las políticas gubernamentales se orientaron, particularmente después del restablecimiento de la democracia electoral en 1980 y la adopción de políticas neoliberales en los años de 1990, a una contrarreforma basada en la promoción de una moderna agricultura de exportación en la costa peruana, que hoy alcanza las 100 mil hectáreas bajo riego. Este ha sido un empeño exitoso, pues efectivamente las exportaciones agrícolas peruanas no tradicionales pasaron de 275 millones de dólares en 1995 a alrededor de 1.600 millones en el 2008. En contraposición, la pequeña agricultura comercial y la agricultura campesina, que abastecen de manera principal el mercado interno, han quedado marginadas de las políticas públicas, a pesar de que en términos cuantitativos, la pequeña agricultura en el Perú es absolutamente dominante. Aunque el último censo agropecuario data de hace ya 15 años, gruesamente la información del siguiente cuadro muestra la importancia de la pequeña agricultura.

Perú: Distribución de las tierras según tamaño

de explotaciones agropecuarias, en porcentajes

                                 Fuente: Censo Nacional Agropecuario 1994

Como en otros países de la región, la aplicación de políticas neoliberales trajo como contrapeso el diseño y ejecución de medidas de compensación de alivio de la pobreza, dirigidas en gran parte a la población rural, que en un alto porcentaje – alrededor de dos tercios - es considerada pobre o muy pobre (según la insatisfactoria definición convencional de pobre).

La conversión de estas medidas, en principio coyunturales, en políticas permanentes, revelan el carácter excluyente del neoliberalismo y han contribuido a que los esfuerzos para combatir la pobreza se basen en el asistencialismo y no en la promoción del desarrollo rural.

Algunos factores han influenciado para que en el año 2004 el gobierno aprobase, por primera vez, un Plan Estratégico de Desarrollo Rural. Entre ellos, la persistencia de la pobreza rural, la creciente influencia de los municipios rurales y la influencia de las agencias de cooperación internacional. Sin embargo, no ha habido mayor decisión política para que sea implementado.

Lo que no resta que existan algunos programas de desarrollo rural, la mayor parte de ellos resultado de acuerdos entre agencias de cooperación o instituciones financieras intergubernamentales, y el gobierno. Los más novedosos de estos programas pretenden involucrar a la población rural de una manera activa en su mejoramiento económico, convocando a concursos y premiando la iniciativa y la creatividad. Su principal limitación es su escasa cobertura, pues incluyen a un ínfimo porcentaje de la población rural y del territorio;  las lecciones extraídas de estas experiencias, por útiles que fueran, no logran convertirse en políticas, las cuales priorizan el fomento de la gran agricultura de exportación.    

En contraste con el modesto interés del sector público por el apoyo productivo a los pequeños productores y campesinos, hay una mayor inversión pública en caminos rurales, en electrificación rural y en la difusión de las telecomunicaciones rurales, que seguramente tienen un impacto positivo en el desarrollo de mercados locales y regionales.

Las demandas rurales

A diferencia de décadas pasadas, en las que las demandas de la población campesina se dirigían a reivindicar el acceso a la tierra y los pequeños agricultores comerciales exigían al Estado precios de garantía para sus productos, créditos e insumos subsidiados, las demandas actualmente se han diversificado. Hasta cierto punto el objeto hacia el cual se dirigían las demandas y reivindicaciones estaba focalizado: era el Estado, pues de éste efectivamente dependía en buena parte la satisfacción de esas exigencias. Esta focalización facilitaba que los movimientos pudiesen articularse regional y aún nacionalmente. Con el advenimiento de las políticas neoliberales y el abandono de una intervención activa en la economía, el ‘enemigo’ hacia el cual dirigir las luchas se diluía en la abstracción del mercado, o adquiría concreción en algún actor poderoso cercano.

En la actualidad, dos demandas principales movilizan a importantes contingentes campesinos. La primera está dirigida contra las empresas mineras que contaminan el ambiente o que no generan en las áreas de operación o de su influencia ventajas económicas para los pobladores. La segunda es por la defensa de las tierras o del territorio, sobre todo en el caso de las poblaciones amazónicas que resisten la presencia de empresas petroleras, las que, además, contaminan los ríos.

Ocasionalmente, los pequeños productores comerciales se movilizan por situarse en mejores condiciones en el mercado, sobre todo cuando los precios se mantienen por debajo de los costos de producción, como ha sido el caso de los productores de papas. Productores de otros cultivos sensibles a la apertura comercial o a los tratados de libre comercio también ejercen distintas formas de presión para lograr alguna forma de compensación por el Estado, aunque no llegan a ser movilizaciones propiamente. Por su lado, los productores de hoja de coca se movilizan periódicamente ya sea en protesta por los métodos puestos en marcha por el Estado para erradicar o sustituir cocales, o complementariamente para demandar mayor presencia y atención del Estado en inversiones y servicios. En general, sin embargo, reclamos y movilizaciones suelen suceder a escala local o a lo más regional, sin llegar a articularse nacionalmente, lo que constituye una debilidad.

Desarrollo rural y demandas rurales

Es mi hipótesis que los proyectos o programas de desarrollo rural originados en el Estado, organizaciones de desarrollo y la cooperación internacional, no son una respuesta a las demandas rurales que se expresan en los movimientos. No hay coincidencia territorial entres las zonas más socialmente activas y reivindicativas y los programas de desarrollo rural en ejecución.  Esto puede estar ocurriendo, en contraste, con las industrias extractivas, que cada vez más comienzan a desarrollar programas sociales dirigidos a las comunidades, con el fin de menguar los conflictos reales y  prevenir los potenciales; sin embargo, estos programas no obedecen realmente a estrategias de desarrollo rural. El Estado suele inhibirse de hacer programas de desarrollo rural en esas áreas, endosándoles a las industrias esa responsabilidad. En áreas de gran conflictividad crónica, como son las cocaleras, la aproximación del Estado es más bien policial y no de desarrollo rural.

En conclusión, las escasas experiencias de desarrollo rural no parecen obedecer a ningún objetivo estratégico del Estado, pues son pequeños, localizados; no son el eje de la lucha contra la pobreza rural, pues este lugar lo ocupan programas asistenciales. Tampoco son respuesta política al movimiento social. Las lecciones valiosas con potencial replicable que algunos proyectos pueden estar dejando no son asimiladas por el Estado ni convertidas en políticas.

Difícilmente el desarrollo rural puede tener prioridad en gobiernos neoliberales. La siguiente cita extraída de un célebre artículo del presidente Alan García titulado “El síndrome del perro del hortelano” es más que ilustrativa. Refiriéndose a los recursos naturales que pertenecen a las comunidades campesinas y nativas, escribió:

“…existen verdaderas comunidades campesinas, pero también comunidades artificiales… (…)  sus habitantes viven en la extrema pobreza …esperando que el Estado les lleve toda la ayuda en vez de poner en valor sus cerros y tierras, alquilándolas, transándolas, porque si son improductivas para ellos, sí serían productivas con un alto nivel de inversión o de conocimientos que traiga un nuevo comprador.” Son “…tierras ociosas porque el dueño no tiene formación ni recursos económicos, por tanto su propiedad es aparente. Esa misma tierra vendida en grandes lotes traería tecnología de la que se beneficiaría también el comunero, pero la telaraña ideológica del siglo XIX subsiste como un impedimento. El perro del hortelano.”

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* Fernando Eguren es Economista Agrario peruano, presidente del Centro de Estudios Peruanos (CEPES),  director de la revista mensual Debate Agrario, académico y docente universitario. Ha escrito varios libros sobre temas de desarrollo rural.